Gratuità dei Titoli Edilizi e Incremento del Carico Urbanistico

1. Premessa e inquadramento generale

Il presente approfondimento illustra in modo sistematico il quadro normativo e giurisprudenziale in tema di gratuità dei titoli edilizi e di incremento del carico urbanistico. I due concetti sono strettamente correlati: la gratuità di un titolo edilizio — ovvero l'esonero dall'obbligo di corrispondere il contributo di costruzione — dipende, in molti casi, dall'assenza di incremento del carico urbanistico determinato dall'intervento.

Il sistema dei titoli edilizi vigente in Italia è disciplinato principalmente dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell'Edilizia, d'ora in poi "TUE"), integrato dal D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222 (cd. "SCIA 2") e, da ultimo, dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69, convertito con L. 24 luglio 2024, n. 105 (cd. "Decreto Salva Casa"). Il sistema piemontese è ulteriormente articolato dalla Legge Regionale 5 dicembre 1977, n. 56 e dalle sue successive modificazioni, tra cui la L.R. 17 dicembre 2018, n. 16, che ha riformato il regime degli oneri di urbanizzazione.

Il principio cardine dell'intero sistema è la regola dell'onerosità del permesso di costruire, introdotta originariamente dalla Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (cd. "Legge Bucalossi") e ora codificata all'art. 16 TUE: il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione. Tale regola conosce tuttavia eccezioni tassative — le fattispecie di riduzione ed esonero previste dall'art. 17 TUE — che, in quanto deroghe al principio ordinario, sono di stretta interpretazione.

2. I titoli edilizi e il regime economico

2.1 Inquadramento sistematico

Il sistema dei titoli edilizi prevede, dal livello più semplice al più complesso: l'attività edilizia libera (art. 6 TUE), la CILA (art. 6-bis TUE), la SCIA ordinaria (art. 22 TUE), la SCIA alternativa al permesso di costruire — cd. "Super SCIA" (art. 23 TUE) — e il permesso di costruire (art. 10 TUE).

Il contributo di costruzione, disciplinato all'art. 16 TUE, si compone di due distinte voci:

• Oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria): corrispettivo di diritto pubblico a carico del privato a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, in proporzione ai benefici che l'intervento ne ritrae;
• Contributo sul costo di costruzione: prelievo paratributario dovuto in presenza di una trasformazione edilizia produttiva di vantaggi economici, indipendentemente dall'esecuzione fisica di opere (Cons. Stato, n. 1201/2019; n. 5539/2011).

2.2 Schema riassuntivo del regime economico per tipologia di titolo

3. Le ipotesi di riduzione ed esonero dal contributo di costruzione (art. 17 TUE)

3.1 Struttura dell'art. 17 TUE

L'art. 17 del D.P.R. 380/2001 disciplina le ipotesi di riduzione e di esonero dal contributo di costruzione con la seguente struttura:

• Comma 1: edilizia abitativa convenzionata → contributo ridotto alla sola quota di urbanizzazione;
• Comma 2: prima abitazione → riduzione ad aliquota ERP;
• Comma 3 (lett. a, b, c, d, e): esonero totale per cinque fattispecie tassative;
• Comma 4: regime speciale per manutenzione straordinaria con aumento CU e per immobili statali;
• Comma 4-bis: riduzione minima del 20% per interventi di rigenerazione urbana ed efficientamento energetico, con facoltà comunale di esonero totale.

3.2 Tavola sinottica degli esoneri

3.3 L'esonero per edifici unifamiliari (art. 17, c.3, lett. b): approfondimento

L'esonero per gli interventi di ristrutturazione e ampliamento di edifici unifamiliari è quello di maggiore applicazione pratica e ha generato un corposo filone giurisprudenziale. I requisiti elaborati dalla giurisprudenza sono i seguenti.

Requisito soggettivo: piccola proprietà immobiliare

Il TAR Piemonte (sez. II, 26 maggio 2020, n. 322) ha chiarito che la norma è volta alla «tutela e salvaguardia delle necessità abitative del nucleo familiare». La nozione di "edificio unifamiliare" deve essere intesa nella sua accezione socio-economica, coincidente con la piccola proprietà immobiliare, unica ipotesi meritevole di trattamento differenziato. Non rientra nell'esonero la villetta a schiera inserita in un investimento immobiliare o appartenente a un patrimonio edilizio diversificato.

Requisito oggettivo: soglia del 20%

L'ampliamento deve essere inferiore o uguale al 20% del volume dell'edificio preesistente. La percentuale si calcola sull'intero organismo edilizio nella sua consistenza legittima originaria, non sulla sola unità abitativa del richiedente (TAR Piemonte, 322/2020).

Esclusione per demolizione e ricostruzione

L'esonero non si applica agli interventi di demolizione e ricostruzione, che comportano la realizzazione di un organismo edilizio nuovo con carico urbanistico non assimilabile al mero adeguamento dell'edificio unifamiliare esistente.

3.4 L'esonero per opere pubbliche e di interesse generale (art. 17, c.3, lett. c)

Il Consiglio di Stato ha stabilito (sez. IV, n. 2394/2016) che l'esonero richiede che l'opera sia, per le sue oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata all'utilizzo dell'intera collettività. Non è sufficiente:

• che l'opera sia legata all'interesse generale da un nesso di mera strumentalità;
• che la destinazione all'uso collettivo sia indicata soggettivamente dal richiedente senza riscontri obiettivi.

3.5 Il regime del comma 4: manutenzione straordinaria e doppio presupposto

L'art. 17, comma 4, TUE — introdotto dall'art. 17, c.1, lett. h), D.L. n. 133/2014 — stabilisce che per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'art. 6, comma 2, lett. a), TUE, qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo è commisurato alla sola incidenza delle opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile.

4. Il carico urbanistico: definizione, accertamento e verifica

4.1 Nozione giurisprudenziale di carico urbanistico

Il "carico urbanistico" non è espressamente definito nel TUE. La nozione è stata elaborata dalla giurisprudenza amministrativa. In sintesi, il carico urbanistico misura l'impatto di un intervento edilizio o funzionale sulle infrastrutture, i servizi e le dotazioni territoriali di una determinata area.

4.2 La definizione normativa in Regione Piemonte (art. 52, L.R. 56/1977)

La Regione Piemonte ha codificato in via normativa la nozione di incremento del carico urbanistico. L'art. 52, comma 1-bis, della L.R. 5 dicembre 1977, n. 56, introdotto dall'art. 15 della L.R. 17 dicembre 2018, n. 16, stabilisce testualmente:

Questa disposizione regionale è di fondamentale importanza operativa in Piemonte perché:

• introduce la definizione normativa di carico urbanistico: fabbisogno di maggiori dotazioni di standard o di opere di urbanizzazione;
• codifica il principio del criterio differenziale: gli oneri si calcolano sull'incremento, non sull'intero intervento;
• conferma che in assenza di incremento le spese di urbanizzazione non sono dovute, non come eccezione, ma come regola.

4.3 Il criterio differenziale degli oneri: principio giurisprudenziale consolidato

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha elaborato il cd. "criterio differenziale" per il calcolo degli oneri di urbanizzazione nei casi di mutamento di destinazione d'uso. Il criterio è fondato sulla logica che il contributo deve compensare l'aggravio aggiuntivo che il nuovo intervento produce sul sistema delle infrastrutture urbane, non ripetere un contributo già versato per carichi preesistenti.

4.4 Gli indici dell'incremento del carico urbanistico: orientamento giurisprudenziale consolidato

La giurisprudenza amministrativa ha elaborato un orientamento consolidato fondato sul carattere differenziale e concreto — non presuntivo — dell'accertamento del carico urbanistico. In coerenza con tale orientamento preesistente, anche l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 9 dicembre 2021, n. 22 (resa principalmente in tema di legittimazione a ricorrere per vicinitas), ha richiamato come manifestazioni tipiche dell'aumentato carico urbanistico: la riduzione dei servizi pubblici, il sovraffollamento e l'aumento del traffico, configurando tali indici non come presunzioni astratte ma come esiti di una valutazione concreta da compiere caso per caso.

La Sezione III, con sentenza 9 dicembre 2024, n. 9823 — che ha respinto l'appello del Comune di Seregno concernente un cambio di destinazione d'uso da laboratorio artigianale a luogo di culto, senza opere — ha ribadito con chiarezza il principio:

4.5 Casistica giurisprudenziale: quando si verifica l'incremento

4.6 L'onere della prova sull'incremento del carico urbanistico

Questione di grande importanza pratica è stabilire su chi gravi l'onere di dimostrare l'incremento (o la sua assenza). La giurisprudenza più recente ha stabilito che:

Il principio che emerge è il seguente:

• il Comune che pretende il pagamento degli oneri ha l'onere di dimostrare con elementi oggettivi che l'intervento abbia generato un effettivo incremento del carico urbanistico;
• il privato che nega l'incremento può fornire documentazione tecnica sufficiente a confutare la pretesa tributaria (analisi del contesto urbanistico, comparazione dei flussi, dotazioni esistenti);
• in assenza di elementi a supporto della pretesa comunale, la richiesta di oneri è illegittima e il privato ha diritto alla restituzione degli importi versati.

5. CILA e SCIA: regime di gratuità e condizioni di onerosità

5.1 La potestà regionale di assoggettare SCIA e CILA agli oneri

L'art. 22, comma 4, TUE stabilisce che «le regioni individuano con legge le tipologie di intervento assoggettate a contributo di costruzione, definendo criteri e parametri per la relativa determinazione.» Questa norma conferisce alle Regioni una specifica potestà legislativa per estendere l'obbligo contributivo agli interventi assentibili con SCIA. La stessa logica si applica, in via interpretativa, alla CILA.

5.2 Il regime specifico della Regione Piemonte

La Regione Piemonte ha esercitato la propria potestà normativa attraverso la L.R. 8 luglio 1999, n. 19 (norme in materia edilizia) e, da ultimo, la L.R. 17 dicembre 2018, n. 16. Il quadro piemontese prevede:

• Art. 52, c.1, L.R. 56/1977: le spese di urbanizzazione sono dovute per gli interventi comportanti trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio;
• Art. 52, c.1-bis, L.R. 56/1977 (L.R. 16/2018): le spese sono dovute se e solo se l'intervento determina aumento del carico urbanistico;
• Art. 52, c.1-ter, L.R. 56/1977: le spese sono commisurate all'entità del maggior carico urbanistico prodotto (criterio differenziale);
• L.R. 19/1999: disciplina specifica per il mutamento di destinazione d'uso, con regole sul versamento del contributo entro e dopo dieci anni dall'ultimo titolo abilitativo.

5.3 Il contributo straordinario in variante e cambio d'uso (DGR Piemonte 22-2974/2016)

La D.G.R. Piemonte 29 febbraio 2016, n. 22-2974 ha introdotto un "contributo straordinario" per interventi in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso ex art. 52 L.R. 56/1977. Il contributo è determinato come quota del maggior valore generato dall'intervento. Tale contributo si aggiunge — e non sostituisce — gli ordinari oneri di urbanizzazione.

6. Schema operativo per la verifica del contributo in Piemonte

Il percorso logico-giuridico per verificare la debenza del contributo di costruzione in Piemonte è il seguente:

6.1 Documentazione da predisporre per contestare la debenza degli oneri

Per documentare l'assenza di incremento del carico urbanistico — sia in via amministrativa che in sede giurisdizionale — si raccomanda di produrre:

• Relazione tecnica asseverata con analisi del contesto territoriale e delle dotazioni di urbanizzazione esistenti nell'area;
• Estratto del PRG/PRGC con indicazione delle destinazioni d'uso e degli standard presenti nell'area;
• Confronto analitico delle destinazioni d'uso ante e post intervento con le tabelle del D.M. 1444/1968;
• Documentazione catastale e planimetrica attestante lo stato legittimo dell'immobile;
• Eventuale comparazione dei flussi di traffico/persone ante e post intervento (perizia asseverata);
• Certificazione o attestazione della piena dotazione di urbanizzazioni primarie e secondarie nell'area;
• Precedenti titoli edilizi con oneri già corrisposti, per escludere la duplicazione del prelievo.

6.2 La restituzione degli oneri versati in eccesso

Ove il Comune abbia richiesto e ottenuto oneri in assenza di incremento del carico urbanistico documentato, il privato ha diritto alla restituzione degli importi versati. Le condizioni operative sono:

• Documentazione dell'assenza di CU incrementale;
• Richiesta di restituzione entro il termine di prescrizione ordinario (dieci anni dal pagamento);
• In caso di rifiuto comunale: ricorso al TAR competente con azione di accertamento e condanna alla restituzione con interessi legali.

7. Rassegna giurisprudenziale di riferimento

Consiglio di Stato

Adunanza Plenaria, 9 dicembre 2021, n. 22 — Pronuncia avente ad oggetto principale la legittimazione a ricorrere per vicinitas in materia edilizia. In tale contesto ha richiamato l'orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo cui le manifestazioni tipiche dell'aumentato carico urbanistico sono: la riduzione dei servizi pubblici, il sovraffollamento e l'aumento del traffico. Tali indici non operano come presunzioni bensì richiedono accertamento concreto caso per caso.

Sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9823 — Il mutamento di destinazione d'uso funzionale senza opere richiede titolo solo se comporta effettivo e sostanziale incremento del carico urbanistico. Senza tale accertamento il mutamento è lecito.

Sez. II, 9 gennaio 2024, n. 314 — Il mutamento tra categorie funzionalmente autonome comporta PdC e oneri a tasso pieno quando determina effettivo incremento del CU. La verifica deve essere svolta caso per caso.

Sez. II, 21 luglio 2021, n. 5494 — Ai fini dell'obbligo contributivo è rilevante il realizzarsi di un maggiore carico urbanistico quale effetto dell'intervento assentito. Il frazionamento con duplicazione delle modalità di impiego integra aumento del CU.

Sez. VI, 13 novembre 2018, n. 6388 — L'aumento del CU si verifica anche quando le opere si prestano a rendere la struttura un polo di attrazione per maggior numero di persone, con più intenso utilizzo delle urbanizzazioni esistenti.

Sez. VI, 22 luglio 2024, n. 6587 — Demo-ricostruzione con maggiore volumetria e differenti destinazioni: gli oneri sono dovuti perché l'intervento integra incremento del CU rilevabile nella mutata realtà strutturale e nella differente fruibilità urbanistica.

Sez. VI, n. 2848/2024 — Cantine e parcheggi interrati incidono in modo ridotto sulle spese di urbanizzazione. La richiesta di oneri pieni in assenza di effettivo incremento del CU è illegittima.

Sez. IV, 6 giugno 2016, n. 2394 — L'esonero per opere di interesse generale (art. 17, c.3, lett. c) richiede che l'opera sia, per oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata all'utilizzo dell'intera collettività. Non è sufficiente la mera strumentalità.

Sez. IV, 30 maggio 2017, n. 2567 — L'esonero per pubbliche calamità (art. 17, c.3, lett. d) ricorre solo per eventi che colpiscano in modo indiscriminato un'intera collettività.

TAR

TAR Piemonte, sez. II, 26 maggio 2020, n. 322 — L'esonero ex art. 17, c.3, lett. b) per edifici unifamiliari presuppone la "piccola proprietà immobiliare"; non si applica alla demolizione e ricostruzione.

TAR Piemonte, sez. II, 2 maggio 2022, n. 412 — La trasformazione di immobile rurale in civile abitazione in zona non urbanizzata implica di per sé incremento del carico urbanistico, quale indice dell'aumento del carico antropico.

TAR Lombardi, sez. II, 4 maggio 2022, n. 1001 — Il mutamento da industriale/artigianale a residenziale comporta maggior fabbisogno di standard abitativi e determina incremento del CU.

TAR Toscana, sez. III, 3 maggio 2022, n. 607 — Nel caso di cambio di destinazione d'uso da commerciale a residenziale, senza aumento di volumi, superfici o unità immobiliari, e con riduzione del flusso di persone rispetto alla destinazione commerciale, il passaggio comporta riduzione — non incremento — del carico urbanistico. Il Comune che non fornisce elementi oggettivi a riprova dell'incremento, a fronte delle allegazioni documentate del privato, non può richiedere gli oneri: il TAR ha accolto il ricorso e condannato il Comune alla restituzione delle somme versate. (Principio: il pagamento degli oneri è dovuto solo quando l'intervento determina un aumento del carico urbanistico, da accertare in base alle peculiarità del caso di specie.)

Principio consolidato (più TAR) — La validità della CILA non è condizionata dal pagamento del contributo, ma il Comune può rideterminare e richiedere gli oneri entro la prescrizione decennale ordinaria (10 anni) in caso di errata qualificazione dell'intervento che abbia portato a una dichiarazione di gratuità non spettante. Tale principio è ricavabile dall'applicazione delle regole generali sulla prescrizione dei crediti tributari e para-tributari e dall'art. 42 TUE, ed è coerente con orientamenti di diversi TAR in materia di recupero del contributo di costruzione.

8. Novità del Decreto Salva Casa (D.L. 69/2024)

Il D.L. 29 maggio 2024, n. 69, convertito con L. 24 luglio 2024, n. 105, ha apportato alcune modifiche al sistema dei titoli edilizi rilevanti ai fini del presente approfondimento. Le principali novità sono:

• Ampliamento dell'edilizia libera: tende, pergotende, vetrate panoramiche amovibili (VEPA), impianti fotovoltaici e pergolati in legno sono stati inseriti o meglio precisati nell'elenco degli interventi eseguibili senza titolo, con conseguente assenza di contributo;
• Semplificazione del cambio di destinazione d'uso: il mutamento tra categorie funzionali può avvenire con SCIA se le opere edilizie contestuali sono assentibili con CILA o SCIA; la scelta del titolo per il cambio d'uso segue la scelta del titolo per le opere connesse;
• Stato legittimo: è stata meglio disciplinata la nozione di stato legittimo dell'immobile (art. 9-bis TUE), che costituisce presupposto necessario per il rilascio di qualsiasi titolo edilizio.

Il Decreto Salva Casa non ha modificato l'art. 16 né l'art. 17 TUE nel loro nucleo fondamentale. Il principio di onerosità e il sistema di esoneri rimangono immutati.

9. Conclusioni

Il quadro normativo e giurisprudenziale esaminato consente di trarre le seguenti conclusioni:

• Il principio di onerosità del permesso di costruire è la regola generale (art. 16 TUE), ma conosce eccezioni tassative e di stretta interpretazione (art. 17 TUE);
• La CILA e la SCIA ordinaria sono in linea di principio gratuite, ma in Piemonte la L.R. 56/1977, come modificata dalla L.R. 16/2018, estende l'obbligo contributivo agli interventi minori ogniqualvolta comportino incremento del carico urbanistico;
• Il concetto di "incremento del carico urbanistico" è il parametro discriminante per la debenza degli oneri, indipendentemente dal tipo di titolo edilizio. L'Adunanza Plenaria (n. 22/2021) e la giurisprudenza recente (Cons. Stato, n. 9823/2024) hanno definitivamente consacrato che l'incremento deve essere accertato in concreto, mai presunto;
• Il criterio differenziale consente di pagare solo la differenza tra gli oneri della nuova destinazione e quelli della destinazione originaria;
• Il privato che ha versato oneri in assenza di incremento documentato del carico urbanistico ha diritto alla restituzione entro il termine prescrizionale.