L'imposizione di oneri patrimoniali da parte della Pubblica Amministrazione è un tema di fondamentale importanza nel diritto amministrativo, presidiato dal principio costituzionale di riserva di legge ex art. 23 Cost. Tale principio, cardine dello Stato di diritto, sancisce che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.
In ambito edilizio-urbanistico, questa riserva di legge si manifesta con particolare evidenza nella disciplina dei "diritti di segreteria", la cui esatta perimetrazione e legittimità sono sovente oggetto di prassi applicative comunali non conformi al dettato normativo.
La Genesi e la Portata Tassativa dell'Art. 10, Comma 10, D.L. n. 8/1993
L'introduzione dei diritti di segreteria nel settore edilizio-urbanistico risale al D.L. 18.01.1993, n. 8, convertito con modificazioni nella L. 19.03.1993, n. 68. In particolare, è l'art. 10, commi 10, 11 e 12, a delineare il quadro normativo di riferimento.
Principio fondamentale:
La giurisprudenza amministrativa e la dottrina sono concordi nel ritenere che l'elencazione di cui all'art. 10, comma 10, sia tassativa e non meramente esemplificativa. Ciò implica che i comuni non possono istituire diritti di segreteria su atti o procedimenti diversi da quelli espressamente previsti dalla norma.
Gli Atti per cui sono Previsti i Diritti di Segreteria
Il comma 10 dell'art. 10 elenca tassativamente gli atti per i quali è prevista l'istituzione di tali diritti:
a) Certificati di destinazione urbanistica (CDU)
Previsti dall'articolo 18, comma 2, della legge 28.02.1985, n. 47 (oggi art. 30 DPR 06.06.2001 n. 380).
Importi: da € 5,16 a € 51,65
b) Autorizzazioni ex art. 7 D.L. 23.01.1982, n. 9
Istituto abrogato.
c) Autorizzazione edilizia e Denuncia di Inizio Attività (DIA)
L'autorizzazione edilizia è abrogata, mentre la DIA è oggi confluita nella "segnalazione certificata di inizio attività" (SCIA) ai sensi dell'art. 19 L. n. 241/1990 e degli artt. 22 e ss. DPR 380/2001. Sono escluse le DIA/SCIA per l'eliminazione delle barriere architettoniche.
Importi: da € 51,65 a € 516,46, soggetti ad aggiornamento biennale in base al 75% della variazione degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati
d) Autorizzazione per l'attuazione di piani di recupero di iniziativa privata
Riferite all'art. 30 della legge 05.08.1978, n. 457.
Importi: da € 5,16 a € 51,65
e) Autorizzazione per la lottizzazione di aree
Ai sensi dell'art. 28 della legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150.
Importi: da € 51,65 a € 516,46
f) Certificati e attestazioni in materia urbanistico-edilizia
Questa è la fattispecie che genera maggiori criticità applicative.
Importi: da € 5,16 a € 51,65
g) Concessioni edilizie
Oggi denominate "permesso di costruire" ai sensi degli artt. 10 e ss. DPR 06.06.2001 n. 380.
Importi: da € 15,49 a € 516,46
Nota importante: Il comma 11 autorizza i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti ad incrementare i diritti di cui alle lettere da a) a g) sino a raddoppiare il valore massimo. Il comma 12 specifica che i proventi di tali diritti sono ad esclusivo vantaggio degli enti locali.
La Fattispecie "Certificati e Attestazioni in Materia Urbanistico-Edilizia": Criteri di Legittimità e Abusi Frequenti
La lettera f) dell'art. 10, comma 10, rappresenta il punto di maggiore frizione nell'applicazione della normativa, essendo quella in cui i comuni tendono maggiormente a estendere l'applicazione dei diritti di segreteria oltre i limiti consentiti. La locuzione "certificati e attestazioni in materia urbanistico-edilizia" deve essere interpretata restrittivamente, riferendosi esclusivamente a documenti che attestano fatti, qualità o stati soggettivi specificamente riconducibili alla sfera urbanistico-edilizia.
Atti per i Quali la Richiesta di Diritti di Segreteria è Legittima
(Ove non soppressi ex art. 2, comma 15, L. n. 127/1997)
Attestazione di idoneità alloggiativa
Rientra nella materia edilizia, essendo presupposto per il ricongiungimento familiare di cittadini extracomunitari (ex art. 29 D.Lgs. 25.07.1998, n. 286).
Certificato di abitabilità/agibilità (per condono edilizio)
Specificamente previsto per le pratiche di condono edilizio (ex art. 35, comma 19, legge 28.02.1985, n. 47). Si distingue dalla Segnalazione Certificata di Agibilità (SCA) ex art. 24 DPR 380/2001, che non rientra tra gli atti soggetti a diritti di segreteria.
Attestazione di avvenuto deposito frazionamenti e tipi mappale
Connessa alla disciplina catastale e urbanistica (ex art. 30 del D.P.R. 06.06.2001 n. 380).
Certificato di inizio e/o fine lavori
Documentazione essenziale per il controllo dell'attività edilizia.
Certificato di avvenuta demolizione di fabbricato
Attestazione di un evento rilevante ai fini urbanistici.
Attestazione/Dichiarazione di inagibilità di fabbricato
Rilevante per la sicurezza e l'uso del territorio.
Attestazione deposito denuncia c.a.
Ex art. 7 l.r. 12.10.2015 n. 33, se previsto dalla normativa regionale in materia di strutture.
Atti per i Quali la Richiesta di Diritti di Segreteria NON è Legittima
Attenzione:
La prassi amministrativa, spesso, estende illegittimamente la richiesta di diritti di segreteria a una molteplicità di atti e procedimenti che non rientrano nella tassativa elencazione normativa. Qualsiasi estensione arbitraria del novero degli atti soggetti a tali oneri si configura come una violazione del principio di riserva di legge e, di conseguenza, come un'imposizione illegittima.
Comunicazione di Inizio Lavori (CIL) / Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (CILA)
Ex artt. 6 - 6-bis D.P.R. 06.06.2001 n. 380. Queste sono comunicazioni e non rientrano nelle tipologie di "autorizzazione" o "certificato/attestazione" di cui all'art. 10, comma 10.
Autorizzazione paesaggistica
Ex art. 146 D.Lgs. 22.01.2004 n. 42. Si tratta di un'autorizzazione settoriale con una propria disciplina e non equiparabile alle autorizzazioni edilizie o urbanistiche per le quali sono previsti i diritti.
Accertamento di compatibilità paesaggistica
Ex art. 167 D.Lgs. 22.01.2004 n. 42. Analogamente all'autorizzazione paesaggistica, ha una sua specificità e non è inclusa nell'elenco tassativo.
Autorizzazioni relative a trasformazioni boschive o d'uso del suolo
Ex artt. 43, 44 l.r. 05.12.2008 n. 31, o norme regionali analoghe. Queste rientrano in discipline settoriali diverse da quella edilizio-urbanistica strettamente intesa.
Autorizzazione taglio strada, allacciamento pubblica fognatura, installazione cartelli/insegne
Sono atti specifici, spesso regolamentati da normative comunali o settoriali, che non trovano corrispondenza nelle fattispecie di cui all'art. 10, comma 10.
Proroga termine inizio/ultimazione lavori
Atto di natura procedimentale che non rientra tra i "certificati" o "attestazioni" qualificati.
Volturazione permesso di costruire
Meramente una modifica soggettiva dell'intestazione del titolo abilitativo, non un nuovo permesso.
Pareri preliminari/preventivi, di massima, di fattibilità
Sono atti istruttori o consultivi, non rientranti nella categoria di "certificati" o "attestazioni" con valenza finale.
Nulla-osta di sorta
Similmente ai pareri, sono spesso atti endo-procedimentali o consultivi.
Piani Attuativi di altro genere (P.E.E.P., P.I.I., P.I.P., ecc.)
La loro approvazione segue procedure complesse e non è assimilabile ai singoli atti per cui sono previsti i diritti di segreteria.
Segnalazione Certificata di Agibilità (SCA)
Ex art. 24 D.P.R. 06.06.2001 n. 380. È una segnalazione, non un certificato soggetto a diritti.
Presa visione pratiche edilizie
Rientra nel diritto di accesso agli atti (ex L. n. 241/1990) e non può essere soggetta a diritti di segreteria, salvo il rimborso dei costi di riproduzione.
Procedura Abilitativa Semplificata (PAS)
Ex art. 6 D.Lgs. 03.03.2011 n. 28, per le fonti rinnovabili. È una procedura e non un atto soggetto a diritti.
Autorizzazioni alla cessione in proprietà delle aree P.E.E.P. o all'eliminazione di vincoli
Ex art. 31, commi 45 e 49-bis, legge 23.12.1998 n. 448. Queste autorizzazioni sono specifiche e hanno finalità diverse da quelle contemplate nell'art. 10, comma 10.
Sopralluoghi di sorta
Sono attività istruttorie interne dell'Amministrazione, non prestazioni di servizio al cittadino soggette a diritti di segreteria.
I Limiti Quantitativi dei Diritti di Segreteria
Oltre alla tassatività degli atti, la normativa stabilisce anche limiti minimi e massimi per gli importi dei diritti di segreteria. L'art. 10, comma 10, del D.L. n. 8/1993, convertito, fissa tali importi (oggi convertiti in euro) con la facoltà per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti di raddoppiare il valore massimo.
Importante: Qualsiasi richiesta di importo superiore al massimo di legge (salva la deroga per i grandi comuni) è illegittima e contraria al principio di riserva di legge. La non osservanza di tali limiti rappresenta un'ulteriore deviazione dalla corretta applicazione della norma.
Conclusioni: La Necessità del Rigoroso Rispetto della Riserva di Legge
In sintesi, la disciplina dei diritti di segreteria in materia edilizio-urbanistica è caratterizzata da una chiara volontà del legislatore di limitare l'imposizione di oneri patrimoniali ai cittadini a fattispecie ben definite. Il principio di riserva di legge, sancito dall'art. 23 della Costituzione, impone un'interpretazione rigorosa e restrittiva dell'art. 10, comma 10, del D.L. n. 8/1993.
La prassi di "far cassa" illegittimamente, richiedendo diritti di segreteria per atti non contemplati dalla norma o superando i limiti quantitativi previsti, si pone in contrasto con i principi fondanti del nostro ordinamento giuridico. È dovere degli enti locali attenersi scrupolosamente al dettato normativo, garantendo la trasparenza e la legittimità dell'azione amministrativa e tutelando i diritti dei cittadini da indebite imposizioni patrimoniali.
Per i professionisti e i cittadini, è essenziale una conoscenza approfondita di queste disposizioni per poter contestare le richieste illegittime e promuovere una cultura della legalità nell'interazione con la Pubblica Amministrazione.