Rapporto Specialistico: Analisi di Fattibilità Giuridico-Urbanistica per l'Ampliamento di Edifici Condonati nella Regione Piemonte
La verifica si articola in tre momenti cruciali: l'esame del vincolo di legittimità superiore imposto dal diritto statale e dalla giurisprudenza amministrativa, l'analisi delle preclusioni specifiche stabilite dalla normativa regionale piemontese e la valutazione dell'unica eccezione di ampliamento superficiale prevista dall'Articolo 2-bis, Comma 3, della L.R. 16/2018.
I. Inquadramento Giuridico di Base: Condono Edilizio e Stato Legittimo
La possibilità di ampliare un edificio è subordinata alla piena legittimità urbanistica della costruzione esistente. Nel caso di opere oggetto di condono edilizio, la situazione giuridica di partenza presenta vincoli intrinseci che, per principio generale, precludono l'accesso a nuovi incrementi volumetrici.
1.1. La Natura Straordinaria del Condono (L. 47/85, L. 724/94, D.L. 269/03)
Il condono edilizio è configurato nell'ordinamento italiano come un provvedimento straordinario di clemenza amministrativa. La sua funzione primaria è quella di consentire la permanenza di un'opera che, al momento della realizzazione, era abusiva o non conforme alla disciplina urbanistica vigente.
Tale provvedimento, ottenuto dietro pagamento di un'oblazione e degli oneri concessori, non equivale a un accertamento di conformità (sanatoria ordinaria ai sensi dell'Art. 36 del Testo Unico dell'Edilizia, D.P.R. 380/2001). A differenza della sanatoria ordinaria, che presuppone la doppia conformità (alla disciplina vigente al momento della realizzazione e a quella vigente al momento della richiesta), il condono opera in deroga alla disciplina urbanistica.
1.2. Il Principio della Preclusione all'Ampliamento su Immobile Condonato
Il Consiglio di Stato ha stabilito in modo univoco e consolidato il principio secondo cui l'atto di condono non può in alcun modo essere considerato il presupposto abilitativo idoneo per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi che comportino l'incremento di volume o di superficie. Tali interventi mutuano, infatti, la natura illegittima del titolo di provenienza.
L'orientamento giurisprudenziale più recente, ribadito in sentenze come la sentenza n. 482/2025 del Consiglio di Stato, conferma che su un bene oggetto di condono edilizio sono ammissibili esclusivamente gli interventi che non alterano la volumetria o la sagoma preesistente.
Questi interventi sono limitati categoricamente a:
- Interventi di manutenzione ordinaria
- Interventi di manutenzione straordinaria
- Interventi di risanamento conservativo
Questo principio di diritto edilizio funge da blocco di legittimità superiore, stabilito nell'ambito della competenza statale sul governo del territorio. Di conseguenza, nessuna legge regionale che intenda incentivare l'edilizia, inclusa la L.R. Piemonte 16/2018, può validamente autorizzare un incremento volumetrico su un immobile condonato, indipendentemente dalla finalità sociale (come l'adeguamento igienico) o economica perseguita.
II. Le Preclusioni Specifiche della Legge Regionale Piemonte n. 16/2018
La Legge Regionale Piemonte n. 16/2018 (e le sue modifiche introdotte dalla L.R. 7/2022), che regola le misure di riqualificazione e rigenerazione urbana, contiene clausole di esclusione che rinforzano il divieto giurisprudenziale per gli immobili condonati.
2.1. Il Divieto Categorico Ex Articolo 11, Comma 2, Lettera a)
Il Titolo II della L.R. 16/2018 disciplina gli interventi di riqualificazione che includono le premialità volumetriche (ad esempio, ampliamenti fino al 20% della superficie o del volume esistente per ristrutturazioni, o l'ampliamento minimo di 30 mq per edifici uni o bifamiliari come accennato in alcune norme applicative).
Tuttavia, l'Articolo 11 (Limitazioni), Comma 2, Lettera a) della L.R. 16/2018 stabilisce un divieto esplicito che circoscrive l'ambito di applicazione di tutti gli interventi promozionali previsti dal Titolo II.
- Risultano eseguiti in assenza o difformità, anche parziale, dal titolo abilitativo
- Sono, comunque, oggetto di procedimenti di cui al Titolo IV del D.P.R. 380/2001
I procedimenti di condono edilizio del 1985, 1994 e 2004 rientrano inequivocabilmente nella disciplina transitoria e sanzionatoria contemplata nel Titolo IV del Testo Unico dell'Edilizia. Di conseguenza, il legislatore regionale piemontese ha voluto espressamente escludere gli immobili che hanno beneficiato di amnistia edilizia dalla platea dei beneficiari dei bonus volumetrici regionali.
- Il divieto di principio statale/giurisprudenziale (il condono non genera diritto all'ampliamento)
- Il divieto specifico regionale (l'Art. 11, c. 2, lett. a) esclude questi immobili dalle misure di incentivazione del Titolo II)
Questa convergenza normativa elimina la possibilità di utilizzare le disposizioni regionali (come il recupero dei sottotetti o gli ampliamenti del 20%) come base legale per l'espansione.
III. Analisi Dettagliata dell'Articolo 2-bis, Comma 3, L.R. 16/2018 (I 30 mq IGIENICO-FUNZIONALI)
La richiesta specifica di verifica sull'applicabilità dell'Art. 2-bis, Comma 3, della L.R. 16/2018, introdotto dalla L.R. 7/2022, necessita di un'analisi puntuale.
3.1. Definizione e Limiti dell'Esclusione del Carico Antropico
Il Comma 3 dell'Articolo 2-bis stabilisce che l'incremento volumetrico esterno all'impronta al suolo dell'edificio esistente costituisce, di norma, un incremento del carico antropico. L'unica eccezione menzionata è: "salvo l'ampliamento di 30 metri quadrati di superficie esclusivamente per adeguamento igienico funzionale".
La finalità di questa norma è quella di non assoggettare tale specifica superficie aggiuntiva, se strettamente necessaria per migliorare le condizioni abitative e igieniche (ad esempio, per raggiungere i rapporti aero-illuminanti o le superfici minime previste dai regolamenti edilizi), al calcolo degli standard urbanistici secondari (quali parcheggi o verde) che sono tipicamente associati all'aumento del carico antropico.
La portata giuridica dell'eccezione è tuttavia limitata e non può essere interpretata come un titolo autonomo per superare le preclusioni fondamentali del diritto edilizio. L'ampliamento di 30 mq è, a tutti gli effetti, la creazione di un nuovo volume esterno.
3.2. Il Triplice Condizionamento Requisito e il Veto di Legittimità
L'ammissibilità dell'ampliamento di 30 mq è subordinata a tre ordini di vincoli, i quali, se sommati al divieto giurisprudenziale del Consiglio di Stato, ne rendono l'applicazione su immobili condonati praticamente impossibile:
A. Veto Urbanistico Comunale
L'eccezione opera "Fatte salve diverse disposizioni stabilite dagli strumenti urbanistici". Ciò significa che la norma regionale è cedevole rispetto alla pianificazione urbanistica comunale (PRG o NTA). Se lo strumento urbanistico locale non consente alcun incremento volumetrico o se l'edificio ha già esaurito gli indici di edificabilità (If) o di copertura (Ic), l'ampliamento non può essere autorizzato. È indispensabile una verifica rigorosa delle NTA comunali specifiche.
B. Veto di Legittimità Regionale (Art. 11, c. 2, lett. a))
Sebbene l'Art. 2-bis definisca cosa non è carico antropico, non deroga il principio di legittimità edilizia. L'intervento rientra nella categoria degli ampliamenti volumetrici del Titolo II della L.R. 16/2018. L'applicazione dell'Articolo 11, Comma 2, Lettera a) si riattiva, precludendo l'uso di questa misura agevolativa per qualsiasi edificio condonato, indipendentemente dalla finalità igienica.
L'interesse pubblico al miglioramento igienico funzionale, pur essendo meritorio, non è ritenuto sufficiente a superare il doppio veto stabilito: il divieto di ampliamento giurisprudenziale (vincolo statale) e l'esclusione esplicita dai benefici regionali (vincolo regionale).
C. Veto Territoriale e Vincoli Idrogeologici (Art. 11, c. 2, lett. b))
L'Articolo 2-bis, Comma 3, stabilisce espressamente che "sono fatte salve le limitazioni di cui all'articolo 11, comma 2, lettera b)". La documentazione correlata e il contesto normativo regionale indicano che le limitazioni imposte sono di natura geologico-ambientale, volte alla difesa del suolo e alla prevenzione del rischio.
Gli interventi di ampliamento sono preclusi nelle aree a pericolosità geologica elevata (ad esempio, Fasce Fluviali, conoidi alluvionali, aree in frana, o Classi IIIb), in conformità al Piano di Assetto Idrogeologico (PAI) dell'Autorità di Bacino Distrettuale del Fiume Po.
La tabella seguente riassume i vincoli sull'applicazione dell'eccezione di 30 mq:
| Requisito/Limitazione | Riferimento Normativo | Valutazione di Ammissibilità | Impatto sull'Edificio Condonato |
|---|---|---|---|
| Natura dell'Intervento | Art. 2-bis, c. 3 (LR 16/2018) | Ampliamento max 30 mq di superficie | Intervento tecnico che modifica la sagoma/volume. La necessità non elide il divieto di ampliamento volumetrico del Consiglio di Stato |
| Finalità Obbligatoria | Adeguamento igienico funzionale | Deve essere strettamente necessario per la conformità sanitaria | La necessità non elide il divieto |
| Vincolo Urbanistico | "Fatte salve diverse disposizioni stabilite dagli strumenti urbanistici" | Normativa regionale cedevole rispetto al PRG | Richiesta verifica rigorosa delle NTA comunali per divieti assoluti |
| Vincolo Territoriale | Art. 11, c. 2, lett. b) (Limitazioni) | Prevede l'esclusione per aree a rischio (geologico/idrogeologico) | VETO CERTO in aree a rischio PAI o IIIb, basato sulla sicurezza pubblica |
| Vincolo Status Giuridico | CdS 482/2025 e Art. 11, c. 2, lett. a) | Preclusione sull'uso dell'immobile condonato come presupposto | PRECLUSIONE GIURIDICA SOVRAORDINATA. Prevale sulle finalità igieniche |
IV. Verifica di Altri Bonus Volumetrici e Norme Tecniche di Zona
In via astratta, l'applicabilità di altri bonus volumetrici o di superficie consentiti dalle norme tecniche di zona o dalla legislazione regionale deve essere esclusa sulla base dei principi esposti.
4.1. Norme per il Recupero di Volumi Esistenti (Sottotetti e Rustici)
La L.R. 16/2018 (Art. 6) disciplina il recupero dei sottotetti, ammettendo premialità e deroghe agli indici urbanistici ed edilizi. Tuttavia, l'Articolo 6, Comma 1, impone come condizione che il recupero sia consentito purché il sottotetto risulti di legittima realizzazione alla data di entrata in vigore della legge.
Analogamente, le norme per il recupero funzionale dei rustici sono soggette alle limitazioni generali del Titolo II, riattivando il divieto categorico di cui all'Art. 11, Comma 2, Lettera a) della L.R. 16/2018.
La giurisprudenza ha confermato, anche riguardo alla L.R. Piemonte 21/1998 sul recupero dei sottotetti, la necessità di rispettare rigorosamente la legittimità del titolo abilitativo preesistente, distinguendo la sanatoria (accertamento di conformità) dal condono.
4.2. Bonus Volumetrici Locali (NTA di PRG)
Se le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) locale prevedessero bonus volumetrici non direttamente collegati alle misure di incentivazione della L.R. 16/2018, la preclusione regionale (Art. 11, c. 2, lett. a)) non si applicherebbe formalmente.
Tuttavia, il divieto fondamentale stabilito dalla giurisprudenza amministrativa di utilizzare un'opera condonata come presupposto per qualsiasi nuovo volume o ampliamento volumetrico permane e si impone con forza cogente.
V. Conclusioni Legali e Raccomandazioni Operative
L'analisi normativa e giurisprudenziale dimostra che gli edifici che sono stati oggetto di condono edilizio (1985, 1994, 2004) nella Regione Piemonte non possono beneficiare degli interventi di ampliamento volumetrico o superficiale previsti dalla L.R. 16/2018 o dai bonus locali.
5.1. Sintesi Finale dei Vincoli Operativi
- Il principio giurisprudenziale statale, che impedisce l'espansione su titoli di condono
- La limitazione specifica regionale, che esclude formalmente gli immobili condonati dall'accesso ai propri incentivi
| Intervento Richiesto su Immobile Condonato | Ammissibilità Legale | Motivazione Principale di Preclusione |
|---|---|---|
| Ampliamenti volumetrici generali (es. 20% bonus) | NO | Veto Giurisprudenziale Statale (Consiglio di Stato) e Veto Regionale (Art. 11, c. 2, lett. a) L.R. 16/2018) |
| Ampliamento 30 mq (Adeguamento Igienico Funzionale) | Estremamente Improbabile/NO | Veto di ampliamento volumetrico statale e vincoli inderogabili di rischio territoriale (Art. 11, c. 2, lett. b)) |
| Recupero Sottotetti/Rustici con deroghe | NO | L'Art. 11, c. 2, lett. a) esclude gli edifici non "legittimamente realizzati" |
| Interventi di Manutenzione e Risanamento Conservativo | SÌ | Interventi che non alterano volumetria o sagoma e sono volti alla conservazione |
5.2. Raccomandazioni Pratiche
In considerazione del quadro giuridico altamente restrittivo, si raccomandano le seguenti azioni operative:
1. Rinuncia all'Ampliamento Volumetrico
Si sconsiglia di perseguire qualsiasi intervento di ampliamento volumetrico esterno su un immobile la cui legittimità deriva da condono edilizio, inclusi i 30 mq per adeguamento igienico funzionale, data la forte probabilità che l'intervento sia qualificato come nuovo abuso edilizio, non suscettibile di sanatoria ordinaria.
2. Strategia Conservativa e Ristrutturazione Senza Volume Aggiuntivo
La soluzione per l'adeguamento igienico funzionale (che è la finalità sottesa all'Art. 2-bis, c. 3) deve essere ricercata esclusivamente all'interno del volume e della sagoma esistenti, attraverso interventi di risanamento conservativo, o di ristrutturazione edilizia che non comportino un aumento della volumetria o della superficie utile (Art. 13, c. 3, lett. d, L.R. 56/1977, dove applicabile).
3. Verifica Immediata dei Vincoli Territoriali
Qualsiasi ipotesi di intervento deve essere preceduta da una verifica geologico-ambientale obbligatoria per determinare se l'area ricade nelle limitazioni di cui all'Art. 11, Comma 2, Lettera b), quali le aree in frana, i conoidi alluvionali o le Fasce Fluviali (Classi IIIb) del PAI. In presenza di tali vincoli, la preclusione è assoluta.
4. Consulta Giuridica e Interpello Comunale
Data la complessità dell'intersezione tra diritto statale, diritto regionale e prassi comunale, è prudente richiedere un interpello formale all'Ufficio Tecnico Comunale, chiarendo la natura condonata dell'immobile e richiedendo una posizione ufficiale sull'applicabilità delle misure premiali.
Bibliografia e Riferimenti Normativi
- Condono edilizio e sanatoria su immobili abusivi: interviene il Consiglio di Stato - Lavori Pubblici
- Abusi edilizi: il condono non vale lo stato legittimo, la sanatoria sì - Ingenio
- Immobili condonati: no a interventi di demoricostruzione e ampliamento volumetrico - Lavori Pubblici
- LR 4 ottobre 2018, n. 16 - Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana - Testo normativo
- Parere sanatoria sottotetti - Regione Piemonte
- La legge del Piemonte sulle ristrutturazioni con premialità volumetriche - Biblus Acca
- Prime considerazioni sull'applicazione della L.R. 7/2022 - Geologi Piemonte
- Osservazioni in merito alla proposta di legge n. 125 - Consiglio Regionale Piemonte
- Circolare Regione Piemonte 25-01-1999, n. 1/PET - Legge regionale 21/1998 - Regione Piemonte
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